Media informują, że Komisja Rewizyjna Rady Warszawy postanowiła jednogłośnie i ponadpartyjnie (brawo!) przeanalizować skuteczność procedur antykorupcyjnych funkcjonujących w Urzędzie m.st. Warszawy. Takiej inicjatywie można tylko przyklasnąć. Przyjrzyjmy się tym procedurom i my.
Dwa aspekty skuteczności
Inicjatywa warszawskich radnych to oczywiście pokłosie głośnego aresztowania burmistrza dzielnicy Włochy pod zarzutem przyjęcia łapówki. Zawsze w tego typu sytuacjach rodzi się pytanie: czy temu procederowi można było zapobiec? Czy istniały procedury antykorupcyjne i czy były efektywne?
Gdyby została uchwalona ustawa o jawności życia publicznego, której projekt minister Mariusz Kamiński przedstawił jeszcze w roku 2017, takie badanie byłoby wręcz obowiązkowe. Przy czym – prowadziłoby je CBA. W przypadku oceny, że procedury były pozorne lub nieskuteczne prezydent stolicy byłby narażony na karę grzywny.
Ocena skuteczności procedur ma dwa aspekty. Po pierwsze – czy zostały dobrze skonstruowane? Po drugie – jak zostały praktycznie wdrożone?
O wdrożeniu wiemy niewiele. W mediach ukazała się jedynie informacja, że sygnał o pewnych nieprawidłowościach w działaniach feralnego burmistrza został zlekceważony i że zgłoszeniu nie nadano właściwego biegu przewidzianego procedurą. Badanie wdrożenia to niewątpliwie zadanie dla radnych.
My oceńmy samą konstrukcję procedur antykorupcyjnych.
Cztery zarządzenia
Procedury antykorupcyjne w Warszawie ustanowiono pakietem czterech zarządzeń Prezydenta m.st. Warszawy z 22 maja 2019 r. Są to zarządzenia w sprawach:
- wprowadzenia polityki antykorupcyjnej,
- wprowadzenia procedury reagowania na zidentyfikowane przypadki nadużyć, w tym korupcji,
- zmiany Kodeksu Etyki urzędu,
- powołania Pełnomocnika Prezydenta m.st. Warszawy ds. etyki i polityki antykorupcyjnej.
Przyjrzyjmy się im bardziej szczegółowo
Polityka antykorupcyjna
Sprawdźmy najpierw, kto ją powinien stosować. Plusem zarządzenia jest objęcie polityką nie tylko pracowników stołecznego urzędu, ale także pracowników miejskich jednostek, osób wykonujących zlecenia na rzecz miasta, praktykantów, stażystów oraz firmy świadczące miastu usługi.
Większość wymagań polityki odnosi się do pracowników urzędu miasta, dla których prezydent jest przełożonym. Inne miejskie jednostki organizacyjne (poza strukturami urzędu), takie przykładowo jak placówki oświatowe, kulturalne czy zdrowotne zostały zobowiązane, aby przygotować własne dokumenty antykorupcyjne bazujące na dokumentach miejskich. Dostały na to pół roku (termin mija 22 grudnia). To też jest plusem.
Minusem zarządzenia jest to, że do przygotowania własnych procedur antykorupcyjnych nie zostały zobowiązane miejskie spółki. Tymczasem poziom ryzyka korupcyjnego może być w nich znacznie wyższy niż przykładowo w instytucjach oświaty czy kultury. Być może decydowały kwestie formalno-prawne, a więc to, że prezydent miasta nie pełni w spółkach funkcji zwierzchnika służbowego, ale funkcję zgromadzenia wspólników. Brak jednak jest informacji, aby takie antykorupcyjne obowiązki wprowadzano decyzjami właścicielskimi.
Warto nadmienić, że na chwilę obecną, z 23 miejskich spółek, tylko jedna ma całościowy, certyfikowany system antykorupcyjny oparty o ISO 37001 (Centrum Medyczne „Żelazna”), a dwie inne mają pewne procedury antykorupcyjne (Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji oraz Miejskie Zakłady Autobusowe). Tak więc tutaj impuls z góry wydaje się niezbędny.
1514 kodeksów etyki?
Druga kwestia, która gdzieś umknęła w zarządzeniu, to praktyczne kompetencje miejskich jednostek do opracowania swoich kodeksów etyki, polityk gościnności, procedur zgłaszania nieprawidłowości czy analizy ryzyka korupcyjnego. Jednostek takich jest 1513. Większość z tych to placówki małe i bardzo małe. Bez budżetów na zatrudnienie fachowca czy na szkolenia.
Wydaje się, że lepszym rozwiązaniem byłoby centralne opracowanie wzorcowych dokumentów na poziomie urzędu miasta dla poszczególnych typów jednostek (np. przedszkola, szkoły podstawowe, licea, przychodnie, teatry, domy kultury itp.). Wtedy, zamiast 1513 kodeksów etyki funkcjonowałoby ich kilkanaście, za to lepiej przygotowanych.
A kilka kwestii moim zdaniem wymagałoby centralnego ujednolicenia. Na przykład jakiego typu prezenty mogą przyjmować od rodziców szkolni i przedszkolni nauczyciele. Zdarzało mi się obserwować, że inicjatywa niektórych rodziców idzie w kierunku prezentów coraz bardziej materialnych i wystawnych.
Część deklaratywna
Każda polityka antykorupcyjna powinna zawierać część deklaratywną, mówiącą o odrzuceniu praktyk korupcyjnych.
W tym zakresie polityce warszawskiej trudno coś zarzucić. Przykładowo „burmistrzowie dzielnic m.st. Warszawy dają przykład i promują kulturę organizacyjną nakierowaną na przeciwdziałanie wszelkim formom nadużyć, w tym korupcji”.
Zgłaszanie nadużyć
W części praktycznej polityki zwraca uwagę rozdział dotyczący zgłaszania nadużyć.
Pracownicy urzędu miasta mają procedurę określoną odrębnym zarządzeniem prezydenta. I to jest OK.
Pracownicy miejskich jednostek powinni zgłaszać nadużycia zgodnie z procedurą danej jednostki. Procedury powinny zostać opracowane do 22 grudnia. Będzie ich w sumie 1513. W tym wypadku lepsze byłoby chyba opracowanie jednej procedury dla wszystkich jednostek, która przenosiłaby ciężar przyjmowania zgłoszeń i badania sygnałów na poziom miejski.
Polityka ustanawia także Bezpieczną Linię do przyjmowania zgłoszeń o nadużyciach od mieszkańców i kontrahentów. Składają się na nią dedykowany adres e-mailowy uczciwyurzad@um.warszawa.pl oraz adres korespondencyjny Pełnomocnika ds. etyki i polityki antykorupcyjnej. Stworzenie takiego kanału komunikacji jest niewątpliwie plusem procedury.
Minusem jest brak zalecenia dotyczącego rozpowszechniania tego kanału zgłoszeń. Dobrą praktyką jest, aby informacja o takiej linii musiała być wyświetlana na stronie głównej urzędu miasta i urzędów dzielnic, wywieszana w salach obsługi interesantów oraz załączana do urzędowej korespondencji. Tymczasem informacji o Bezpiecznej Linii nie udało mi się znaleźć nie tylko na stronie głównej urzędu miasta, ale w ogóle w całym miejskim serwisie internetowym. Postanowienie o publikacji polityki w BIP-ie to stanowczo za mało.
Linia – czy w pełni bezpieczna?
Nie jest także dla mnie jasne, czemu tan kanał komunikacji nazwano „bezpieczną” linią? Trudno tak nazwać zwykły adres e-mailowy czy listowny, nawet jeżeli korespondencja nie jest otwierana w kancelarii i kierowana bezpośrednio do pełnomocnika.
Bezpiecznymi kanałami zgłoszeń o nadużyciach nazywa się zazwyczaj systemy informatyczne, które umożliwiają sygnaliście zgłaszanie informacji przez internet w sposób rzeczywiście anonimowy, a jednocześnie umożliwiają odbierającemu zgłoszenie prowadzenie dwustronnej komunikacji z sygnalistą. Fakt, że takie systemy trochę kosztują, ale po ostatniej aferze warto się chyba zastanowić nad ich nabyciem i usankcjonowaniem w antykorupcyjnej polityce.
O mocnych i słabych stronach warszawskiego kodeku etyki, procedury reagowania na nadużycia i ramach działania antykorupcyjnego pełnomocnika – w kolejnych odcinkach.